DIPLOMATIC HISTORY

Se il Presidente statunitense Obama cerca materiale di riflessione sulla possibilità di rimuovere il divieto per gli americani di recarsi liberamente a Cuba, come ha annunciato la scorsa settimana, ne troverà certamente nell'articolo che Kathleeen Kennedy Townsend ha pubblicato sul Washington Post del 23 aprile scorso.

La Kennedy è la figlia di Robert Kennedy, il fratello di quel “JFK”, giovane Presidente pioniere della “nuova frontiera”, di cui Bob era Ministro di Giustizia. E che del fratello avrebbe condiviso il tragico destino.

La Kennedy ha raccontato dalle colonne del Washingon Post che, come Attorney General della nuova amministrazione di Lyndon Johnson, nel 1963 suo padre s'interessò del caso di una cinquantina di studenti di un College americano, messi sotto processo per aver infranto,durante le vacanze natalizie, il divieto per i cittadini americani di recarsi a Cuba. Era una situazione assai delicata, perché i giovani rischiavano senza dubbio una severa condanna.

Robert Kennedy, il 12 dicembre 1963 (si era a pochi giorni dalla tragica scomparsa del fratello John, a Dallas), opponendosi al processo agli studenti, scrisse al Segretario di Stato Dean Rusk, in questi termini: “Ci sono verosimilmente due modi di procedere che ci si aprono davanti in queste circostanze. Uno: fare qualsiasi sforzo per ridurre le visite a Cuba; due: cancellare l'esistente regolamentazione che proibisce tali visite. La prima soluzione è improbabile che risolva il problema; io sono in favore della seconda”. Il divieto di recarsi a Cuba, argomentava Bob Kennedy, violava il diritto degli americani di viaggiare. Anzi, comprimere questa libertà era l'esatto contrario dei valori americani.

L'articolo e i documenti originali  integrali del caso posso essere letti qui.

«Nonostante la sua chiarezza – scrive ancora la Kennedy Townsend - la posizione di mio padre non ebbe seguito. Invero la Casa Bianca di Johnson si schierò con le ragioni del Dipartimento di Stato », di non voler distendere i rapporti con Cuba per non dare l'idea che gli Stati Uniti stessero abbassando la guardia. Tale approccio di Washington s'inseriva in una politica generale mirante a far sì tutta l'America Latina isolasse Castro: una politica che sarebbe riuscita fin solo verso la metà degli anni Settanta.

La  Kennedy sottolinea che i leader latino-americani hanno ribadito al Presidente Obama idee certamente non nuove, in occasione del recente vertice delle Americhe. Ossia che è ormai tempo di normalizzare le relazioni con l'Avana, perché continuando a isolare Cuba Washington isola se stessa.

Lo dicono anche i sondaggi: il 64% degli americani e il 67% di cubani che vivono a Miami è favorevole a togliere il divieto di recarsi nell'isola Caraibica; il 71% ritiene giunto il momento di normalizzare le relazioni bilaterali.

L'alba di un nuovo giorno nelle relazioni tra Washington e L'Avana è possibile, e lo ha dichiarato lo stesso Obama una settimana fa. Conoscendo la frenetica attività legislativa dell'allora senatore Obama, c'è da attendersi che, da presidente, egli si faccia promotore quanto prima di un Freedom to Travel to Cuba Act, di una nuova legge sulla libertà di viaggiare a Cuba, che cancelli il vecchio embargo.

«Lo scopo – conclude la Kennedy nel suo articolo sul Washington Post – è non solo l'avanzamento della democrazia a Cuba, ma, come Robert Kennedy credeva, una politica coerente con la santità delle libertà tradizionali e coi valori di una società libera: la nostra».

A questo articolo della Kennedy ha risposto il 24 aprile lo stesso Fidel Castro, che in una nota, peraltro elogiativa dell'articolo, ha osservato: «La nipote del presidente che cercò di invaderci e far cadere il governo rivoluzionario cubano e imporre il blocco, si somma adesso ad un coro sempre più ampio a favore del rovescio di questa politica stabilita mezzo secolo fa».

Resta solo un interrogativo, giustificato dalla lettura dei documenti diplomatici americani: fosse scampato e sopravvissuto all'attentato di Dallas, JFK avrebbe condiviso la politica di suo fratello?

Con piacere riceviamo e pubblichiamo un saggio che Maria Rita Del Prete, Dottoranda di Ricerca in Storia delle Relazioni Internazionali dell'Università del Salento, ha riservato al blog di "Diplomatic History". Saranno naturalmente bene accetti riflessioni, commenti e contributi ulteriori, che possano dar vita a un dibattito sul tema oggetto del saggio.

S'inaugura in tal modo uno spazio dedicato alle "giovani leve" della storiografia italiana, che troveranno su questo blog  modo di  informare la comunità scientifica dei loro "lavori in corso" e di confrontarsi con altri colleghi su un terreno libero e vasto di proposte e di idee.

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Economia e politica attraverso l’Atlantico

(1962-1967)

di MARIA RITA DEL PRETE (*)

Il 4 Maggio 1964 si aprì ufficialmente a Ginevra la conferenza per le riduzioni doganali tra i paesi aderenti al General Agreement on Tariffs and Trade (GATT), nota anche come Kennedy Round, dal nome del presidente statunitense al quale l’iniziativa era in gran parte dovuta.

Di fronte al consolidarsi della CEE e alle prospettive, in seguito fallite, di un suo allargamento con l'adesione inglese, la nuova amministrazione americana si schierava con decisione per una politica commerciale più liberistica che avrebbe dovuto condurre a una parziale integrazione economica tra gli Stati Uniti e l'Europa occidentale.

La ricerca di una più stretta alleanza commerciale tra le due sponde dell’Atlantico sarebbe passata attraverso una nuova legge sull’espansione degli scambi, il Trade Expansion Act (TEA), promulgato nell’Ottobre 1962, e un nuovo ciclo di negoziati internazionali tra i membri del GATT[1].

Kennedy e i suoi consiglieri economici erano convinti che l’economia americana fosse capace di una crescita molto più intensa e continuativa di quella sperimentata negli ultimi anni della presidenza Eisenhower, e che, grazie a essa, sarebbero stati, quasi automaticamente, risolti i principali problemi del paese. L’aumento dell’occupazione e dei redditi avrebbe soddisfatto il mondo del lavoro e le classi medie, e ridotto le aree di povertà senza bisogno di ricorrere a politiche pubbliche di ridistribuzione. L’accelerazione degli investimenti avrebbe migliorato la produttività: se l’inflazione fosse rimasta sotto controllo, si sarebbe potuta raddrizzare la bilancia dei pagamenti evitando di sacrificare le posizioni internazionali degli Stati Uniti. Un’ulteriore motivazione alla filosofia della crescita veniva, infatti, dalla politica estera kennediana, che prevedeva un vigoroso e costoso rilancio degli impegni internazionali sia con gli aiuti per lo sviluppo sia con il potenziamento militare.

Il perno della nuova politica economica americana fu un progetto di riduzione delle tasse volto a favorire gli investimenti privati, che sarebbe stato approvato solo all’inizio del 1964 sotto l’amministrazione Johnson. Il presidente statunitense mise anche in cantiere costosi programmi pubblici per lo sviluppo di nuove tecnologie di utilità sia militare sia civile e, infine, avviò il Kennedy Round, appunto; la liberalizzazione degli scambi avrebbe dovuto favorire non solo la crescita mondiale, ma soprattutto, quella delle esportazioni statunitensi, aiutando così a risolvere il deficit dei pagamenti che, dal 1958 aveva assunto dimensioni preoccupanti[2]. «I kennediani infatti, più di ogni altra amministrazione nell’intero dopoguerra, confidavano in un’intrinseca superiorità dell’apparato produttivo americano e pensavano quindi che esso avrebbe ricevuto stimoli e vantaggi competitivi dalla crescita dei commerci internazionali»[3].

I negoziati tariffari erano parte, e la loro riuscita era indispensabile alla realizzazione, del Grand Design, il grande piano di Kennedy per l’Europa, fra i primi e più ambiziosi programmi della nuova presidenza; con quel progetto, si intendevano preparare le condizioni per una partnership atlantica che portasse alla formazione di un blocco di forze politiche, economiche e militari tra un’Europa occidentale finalmente unificata e gli Stati Uniti; tale blocco avrebbe potuto con il suo peso neutralizzare definitivamente la minaccia comunista e indirizzare le proprie energie verso le zone arretrate del mondo, favorendone lo sviluppo.

Gli Stati Uniti, aveva detto il presidente nel discorso commemorativo dell’Indipendenza americana, tenuto a Filadelfia il 4 Luglio 1962, la cosiddetta Dichiarazione d’Interdipendenza, erano pronti a discutere con un’Europa unita i modi e i mezzi per costituire una concreta Associazione Atlantica; i suoi obiettivi sarebbero stati una più efficace difesa comune, una più generale risposta ai bisogni delle nazioni più povere, la riduzione delle barriere doganali, la soluzione dei problemi di carattere monetario e commerciale, l’elaborazione di direttive coordinate in tutti gli altri settori.

«Ma desidero dire, in questa sede e in questa Giornata dell'Indipendenza, che gli Stati Uniti si terranno pronti per una Dichiarazione d'Interdipendenza, che noi saremo preparati a discutere con un'Europa unita i modi e i mezzi per costituire una concreta Associazione Atlantica, un'associazione di reciproco vantaggio tra la nuova Unione che va ora formandosi in Europa e la vecchia Unione americana […]. Tutto questo non sarà portato a termine nel giro di un anno, ma che il mondo sappia che questa è ora la nostra meta»[4].

All’inizio degli anni sessanta il divario con gli altri centri di potere politico ed economico diminuiva; i successi sovietici (spaziali e missilistici, politici e diplomatici, il continuo sviluppo della potenza sovietica sul piano produttivo e gli ottimi risultati conseguiti nel campo dell’educazione) sembravano minacciare la superiorità americana, mentre cominciava a delinearsi una rivalità con gli alleati occidentali.

Se l’Europa rimaneva strettamente dipendente da Washington per la propria difesa, il rapido progredire dell’integrazione economica attraverso il MEC e la prospettiva di una prossima integrazione politica che sarebbe potuta avvenire seguendo linee e modelli diversi da quelli auspicati, sollecitavano gli Stati Uniti a intervenire per influenzare le istituzioni e gli interessi emergenti e non ancora consolidati della Comunità Europea.

Attraverso il MEC doveva realizzarsi una sempre maggiore integrazione tra industria europea e industria americana, secondo un obiettivo che non aveva solo un valore economico ma che doveva anche contribuire a realizzare il progetto di egemonia mondiale alla base del Grande Disegno.

«Esso rifletteva lo sforzo di adattare le vecchie idee wilsoniane della politica del libero scambio, come fonte di pace e benessere, alla realtà del conflitto tra Est e Ovest»[5].

La politica del libero scambio, inaugurata a Bretton Woods, sviluppata dal Piano Marshall e perfezionata con ulteriori accordi relativi alla regolamentazione del commercio estero, aveva dato un importante contributo al raggiungimento di un alto livello di prosperità nel mondo occidentale. Ma, se si volevano creare le condizioni per allargare ai paesi del Terzo Mondo l’area del benessere, era necessario accrescere la potenza economica dell’Occidente attraverso una sempre maggiore integrazione delle sue economie.

L’ingresso della Gran Bretagna nella CEE e un ulteriore incremento degli scambi commerciali tra le due sponde dell’Atlantico erano i mezzi attraverso cui il governo americano intendeva perseguire lo scopo. In questo modo si sarebbe potuto evitare che il dinamismo economico e politico dell’Europa andasse contro gli interessi statunitensi e utilizzare la crescente forza degli alleati europei contro l’URSS, nel quadro di un confronto Est-Ovest, ormai entrato in una fase decisiva[6].

All’Europa atlantica di Kennedy, un’Europa che rafforzasse la sua collaborazione con gli Stati Uniti e che, sotto la guida americana, contribuisse a un nuovo assetto mondiale le cui linee restavano ancora da definire, il presidente francese, il generale de Gaulle, opponeva un’Europa regionale, fondata su una stretta collaborazione franco-tedesca (l’Europa carolingia, appunto), ideologicamente anticomunista, ma economicamente e militarmente autonoma da Washington, sottratta alla logica del confronto tra le due superpotenze; una concezione che superava la politica dei blocchi, preannunciava il multipolarismo e rilanciava il progetto di un’Europa come terza forza, rivendicando per il vecchio continente una posizione di indipendenza tra USA e URSS .

Se Kennedy partiva dal presupposto di una stretta comunanza di vedute e di obiettivi tra Europa e Federazione nordamericana e mirava a una graduale integrazione della comunità atlantica sul piano difensivo ed economico, de Gaulle respingeva categoricamente quel concetto di integrazione e attribuiva all’Europa un’autonomia di decisioni incompatibili con il disegno comunitario del presidente statunitense.

Nella conferenza stampa del 14 Gennaio 1963, il generale pose il veto all'ingresso della Gran Bretagna nella CEE e rifiutò l'offerta americana di partecipare al controllo del deterrente nucleare, bocciando definitivamente il progetto per la costituzione di una Forza Nucleare Multilaterale Atlantica (MLF).

Il presidente francese dichiarò, in quell’occasione, che la Gran Bretagna, non solo aveva chiesto di entrare alle proprie condizioni ma, per di più, era insulare, marittima, legata per scambi, mercati e approvvigionamenti ai paesi più diversi e lontani, e che la struttura e la congiuntura inglesi erano profondamente diverse da quelle continentali; avanzò quindi le sue condizioni: adeguamento alla Tariffa Esterna Comune, rinuncia a ogni preferenza verso il Commonwealth, a ogni privilegio per l’agricoltura nazionale, abbandono dell'EFTA. De Gaulle sostenne che Londra non poteva soddisfare quelle richieste e che, perciò, la sua adesione era per il momento impossibile; aggiunse che, con l'ingresso della Gran Bretagna, la Comunità Europea sarebbe stata assorbita in una colossale comunità atlantica sotto la dipendenza e la direzione americane.

Il generale ribadì, ancora una volta, la sua convinzione che l’Europa doveva provvedere da sola alla propria difesa[7]. L’Alleanza Atlantica rimaneva valida per l’Europa e per la Francia, ma la sua organizzazione militare non era più accettabile nei termini esistenti; pur restando fedele alle premesse politiche e ideologiche dell’Alleanza, la Francia respingeva il principio dell’integrazione, sotto il controllo americano, del contributo europeo alla difesa dell’Europa.

Lo scenario internazionale di fine anni cinquanta differiva profondamente da quello che, appena dieci anni prima, aveva portato alla creazione della NATO: una conquista sovietica dell’Occidente appariva quanto mai inverosimile; il suolo europeo sarebbe potuto diventare il terreno dello scontro tra le due superpotenze, entrambe nelle condizioni di sferrare un attacco nucleare[8]. La Francia avrebbe pertanto dovuto, secondo il suo presidente, disimpegnarsi dall’integrazione militare della NATOsotto comando americano, stabilire con ogni stato del blocco orientale e innanzitutto con l’URSS dei rapporti per favorire la distensione, l’intesa e la cooperazione[9] e poter contare su una forza nucleare propria in modo da far desistere le altre potenze da un eventuale attacco[10].     

La Francia e l’Europa non avevano interessi mondiali, avendoli perduti con la decolonizzazione e, dunque, dovevano evitare di farsi coinvolgere passivamente nella politica mondiale dei nordamericani; tra Europa e Stati Uniti, insieme a interessi comuni, esistevano anche interessi contrastanti che era necessario tutelare, mantenendo distinte le individualità storiche e culturali dei due alleati.

La mancata adesione inglese impediva la saldatura delle due componenti, quella europea e quella americana, della comunità atlantica, trascinando con sé la MLF, “il pilastro militare del Grande Disegno”[11]. Del programma kennediano non restava, quindi, che la riconferma dell’Alleanza Atlantica nelle sue strutture tradizionali, pur indebolite dal graduale disimpegno francese[12], e una più stretta collaborazione sul piano commerciale che doveva concentrarsi nel Kennedy Round[13], un negoziato che, per le difficoltà che avrebbe incontrato, sembrò preludere, più che a un rafforzamento dell’intesa atlantica, a una fase di confronto e di competizione tra Europa e Stati Uniti.

«Uno sguardo agli anni sessanta suggerisce l’idea che l’approccio democratico abbia prodotto in ogni sfera risultati ironici e non voluti. Il Grande Disegno atlantico mirava a completare l’originario programma postbellico con il consolidamento dell’integrazione economica e militare sotto la guida americana. Gli alleati più dipendenti e politicamente più docili erano pronti ad assentire, ma la resistenza della Francia gollista fu solo irrigidita dai progetti americani. Gli Stati Uniti cercarono di sanare i loro crescenti deficit finanziari aggirando le alte tariffe esterne della CEE e aumentando l’esistente surplus commerciale soprattutto in prodotti agricoli. L’Europa rispose con una Politica Agricola Comunitaria protezionista e con gli attacchi francesi al dollaro. De Gaulle rifiutò il rafforzamento dell’integrazione militare accelerando il suo piano nucleare e ritirando la Francia dalla struttura militare della NATO nel 1966»[14].

Il complesso equilibrio su cui il sistema monetario internazionale si reggeva era diventato, nel frattempo, sempre più insoddisfacente per tutte le parti. Gli Stati Uniti, sebbene intendessero mantenere il dollaro come moneta chiave, in virtù degli accordi di Bretton Woods non potevano svalutare un dollaro sopravvalutato, e dunque dovettero mantenere un cambio che danneggiava le esportazioni americane e incoraggiava gli investimenti all’estero, accentuando così il deficit dei pagamenti.

Gli alleati da parte loro, e soprattutto i francesi, sebbene l’abbondanza di liquidità avesse aiutato l’espansione delle loro economie e del loro commercio, erano irritati dalla mancanza di disciplina dei paesi centri di riserva, dai conseguenti effetti inflazionistici, dal privilegio speciale di cui godeva la potenza dominante, la quale, per così dire, poteva perpetuare il suo deficit a loro spese [15].

L’alternativa francese alla politica di integrazione atlantica era quindi estremamente precisa nelle sue formulazioni e giustificazioni, legata a una visione della realtà europea e mondiale discutibile ma non certo irrealistica; era poi quella che più concretamente - sebbene destinata a perdere di credibilità negli anni successivi e malgrado tutti i suoi limiti, a cominciare dal ben noto ed eccessivo patriottismo che la caratterizzava - anticipava le preoccupazioni, le rivendicazioni, le istanze di autonomia che si sarebbero manifestate nel corso degli anni sessanta.

«Quando alla fine del decennio, tramontato il Grand Design e approfonditasi la crisi atlantica, quei fermenti matureranno e si preciseranno, la politica europeista destinata a emergerne dovrà riconoscersi tributaria di molte idee golliste»[16]. 

Il 25 Gennaio 1962 Kennedy presentò al Congresso la nuova legge sul commercio estero; il risultato sarebbe stato il Trade Expansion Act, che egli stesso definì il più importante testo legislativo in materia economica dopo l'approvazione del piano Marshall.

I poteri delegati dal Congresso al presidente in materia di politica commerciale facevano capo fino al 1961 al Trade Agreements Act del 1934; la legge, emendata diverse volte nel corso di più di due decenni, «spirava il 30 Giugno 1962 e chiari sintomi lasciavano prevedere che l'amministrazione democratica avrebbe colto questa occasione per riformare l’intera politica americana in materia di commercio estero. Il primo annuncio ufficioso delle intenzioni della Casa Bianca si ebbe il 1° Novembre 1961 con un discorso di George W. Ball, allora sottosegretario di Stato per gli Affari Economici, dinanzi alla National Foreign Trade Convention»[17]; tale discorso − assieme al rapporto Herter-Claytonsul problema generale degli scambi tra gli Stati Uniti e il resto del mondo, depositato presso la sottocommissione congressuale per la politica economica all'estero, lo stesso 1° Novembre − anticipò le tesi sviluppate alcuni mesi più tardi da Kennedy e annunciò, in particolare, gli elementi innovatori della nuova legislazione: il potere del presidente di negoziare riduzioni globali sulle tariffe, al posto del negoziato prodotto per prodotto[18], e la necessità di una politica di sussidi federali alle imprese e ai lavoratori colpiti dai provvedimenti di disarmo tariffario[19].

Il Trade Expansion Act, firmato da Kennedy l'11 Ottobre 1962[20], prorogò innanzitutto per cinque anni, fino al 30 Giugno 1967, la competenza presidenziale in materia di trattative commerciali e di fissazione di dazi doganali − la più lunga proroga dal 1934, anno in cui il Congresso aveva delegato al capo dell'amministrazione questa facoltà da esso in precedenza esercitata.

Nel quadro delle trattative con altri paesi e subordinatamente a un criterio di reciprocità, il presidente era autorizzato a ridurre del 50% le tariffe doganali vigenti al 1° Luglio 1962 (permettendo, per la prima volta, di operare riduzioni equilineari, cioè percentualmente uniformi), a modificare le cosiddette restrizioni paratariffarie, a eliminare completamente le tariffe del 5% o inferiori, e a negoziare, nel caso di un accordo con la CEE, la completa abolizione dei dazi nei riguardi di quei prodotti industriali, per i quali gli scambi tra Stati Uniti e CEE rappresentassero almeno l'80% del valore totale del commercio mondiale − paesi comunisti esclusi −, sui prodotti agricoli, quando le condizioni dell'accordo con la Comunità fossero tali da garantire il mantenimento e l'espansione delle esportazioni agricole americane e nei confronti dei prodotti tropicali se l'accesso assicurato a questi, sui due mercati, fosse stato comparabile.

La validità della clausola dell’80% presupponeva il successo dei negoziati relativi all'adesione inglese alla Comunità; considerando infatti il solo interscambio USA-CEE si sarebbe potuta applicare a pochissime categorie di prodotti. La legge era, evidentemente, stata pensata e per incoraggiare l’ingresso della Gran Bretagna nella CEE, e in previsione delle difficoltà che quell’adesione avrebbe causato al commercio americano, specie nel settore agricolo.    

Le altre innovazioni riguardarono l’attuazione delle misure protettive delle escape clauses (o clausole di salvaguardia, per evitare che i tagli alle tariffe minassero la competitività interna), l’abbandono dell'espediente protezionistico del peril point (i negoziati sulle riduzioni doganali potevano svolgersi solo dopo che fossero state stabilite le tariffe minime, considerate il limite al di sotto del quale qualunque concessione avrebbe leso l’industria interna) e la formulazione di nuove modalità di assistenza ai settori eventualmente danneggiati dall'abbassamento tariffario; la legge prevedeva, appunto, che il presidente potesse concedere gli aiuti (adjustement assistance), sotto diverse forme, per favorire l’adattamento delle imprese e dei lavoratori alle nuove condizioni di concorrenza determinate dalle misure di riduzione tariffaria[21].

«La legge sull’espansione del commercio fu la più importante questione legislativa del 1962. Venne organizzata una campagna di propaganda in tutto il paese e istituito un potente comitato per la politica commerciale nazionale: vennero interpellati industriali e sindacati, i deputati messi sotto pressione e convinti»[22].

Il dibattito che aveva accompagnato la presentazione del TEA era stato molto intenso e aveva coinvolto e mobilitato tutto il brain trust kennediano. Che le discussioni andassero ben al di là delle questioni economiche, era dimostrato dal fatto che si concentrarono, soprattutto, sugli aspetti e le conseguenze politiche che il rigetto della legge da parte del Congresso avrebbe avuto. A sottolineare l’importanza della strategia che mirava alla realizzazione del Grand Design, Joseph Kraft, che lo aveva formulato sul piano dottrinario in un’opera dal titolo omonimo e ne era stato uno dei più attivi propagandisti, scrisse addirittura che se la legge non fosse stata votata gli Stati Uniti avrebbero dovuto rinunciare al potere e abbandonare il loro posto nella storia[23].

Dopo quasi due anni di duro lavoro preparatorio[24], nel Maggio 1964 a Ginevra veniva dato inizio al Kennedy Round; le trattative, malgrado la partecipazione di più di quaranta paesi, furono dominate, dal confronto fra Stati Uniti e Comunità Economica Europea, «le prime potenze commerciali del mondo; gli USA costituiscono poi il primo partner commerciale della CEE; la CEE costituisce per gli USA il più importante mercato del mondo per la vendita commerciale di prodotti agricoli»[25].

La preminenza del dialogo USA-CEE andava ovviamente ricercata nel rafforzamento della posizione dell’Europa, in seguito al successo ottenuto dal processo di integrazione.

La creazione della Comunità aveva fatto apparire sulla scena mondiale un partnerprezioso ma pericoloso.

Il programma americano di aumentare le esportazioni sui mercati europei, grazie al quale le amministrazioni Kennedy e Johnson intendevano sanare il deficit della bilancia dei pagamenti e risollevare alcuni settori dell’industria nazionale, poteva essere gravemente compromesso dalla formazione in Europa di un grande blocco commerciale omogeneo, caratterizzato dalla abolizione dei dazi interni e dalla messa in vigore di una Politica Agricola Comune (PAC) e di una Tariffa Esterna Comune (TEC) nei confronti dei paesi terzi[26].

Coi negoziati tariffari, perciò, i delegati statunitensi puntavano a ottenere una sostanziale riduzione della TEC – «The primary purpose of the TEA was to enable the U.S. to negotiate a reduction of the EEC Common External Tariff. The trade negotiations will succeed to the extent we are able to do this»[27] – e a indurre la Comunità a dare un carattere più liberale alla propria politica agricola.

Riduzioni doganali lineari sino al 50%, con possibilità di eccezioni per casi particolari, e inclusione dei prodotti agricoli nelle trattative, furono le proposte avanzate sin dall’inizio dalla Federazione nordamericana, proposte a cui la CEE replicò ponendo una serie di condizioni.

Cosciente dei rischi che l’accettazione in blocco delle richieste statunitensi comportava – una forte e indiscriminata riduzione tariffaria lineare e una sostanziale revisione della Politica Agricola Comune, avrebbero potuto minare, fin dalle fondamenta, la costruzione comunitaria, ancora troppo debole e recente (la TEC sarebbe entrata completamente in vigore solo il 1° Luglio 1968 e la PAC non poteva certo dirsi completata) e annullare gli essenziali elementi di coesione dei sei – la delegazione europea, guidata a Ginevra dal presidente della Commissione Walter Hallstein, e dai vicepresidenti Robert Marjolin, Jean Rey e Sicco Mansholt, sollevò perciò da subito una serie di questioni tecniche e di sostanza – il problema delle disparità tariffarie[28], delle eccezioni (i prodotti, cioè, da escludere totalmente o parzialmente dalle trattative), degli ostacoli non tariffari e paratariffari – e sostenne la necessità di dare un’impostazione del tutto nuova ai problemi agricoli.

Abbandonato l’atteggiamento difensivo tenuto nel Dillon Round, il precedente ciclo di negoziati GATT (Ginevra, 1960-1962), la Comunità si dimostrò, insomma, consapevole dei pericoli da affrontare, ma anche pronta a cogliere le opportunità che il Kennedy Round offriva: il rafforzamento delle relazioni commerciali con i paesi industrializzati; la riduzione degli alti dazi di alcuni importanti settori industriali americani; l’affermazione dei principi della sua filosofia sull’organizzazione dei mercati agricoli mondiali; la possibilità di evitare pericoli di trade diverting nei riguardi dell’EFTA, specie dopo la rottura dei negoziati con Londra.

I dirigenti europei videro, inoltre, nelle trattative in corso, un’occasione pressoché unica per attestare l’importanza economica e commerciale recentemente acquisita. Era, infatti, la prima volta, a livello internazionale, che la CEE si presentava e agiva con una personalità collettiva e comunitaria; i sei erano rappresentati a Ginevra dalla Commissione e, in particolare, da Rey che agiva sulla base di un mandato affidatogli, ai sensi del Trattato di Roma, dal Consiglio dei ministri e che, malgrado le contrapposizioni interne, specie quelle tra Repubblica Federale Tedesca e Francia, riuscì a dare l’impressione di una Comunità salda e compatta.

Le difficoltà tecniche, i diversi obiettivi, e i conseguenti contrasti fra i due grandi protagonisti impedirono di chiudere, in tempi brevi, il negoziato, minacciandone, tra l’altro, più volte la riuscita.

 «La struttura dei dazi americani prevedeva per un certo numero di prodotti − pochi ma di grande importanza, come i tessili, i prodotti chimici, la plastica, ecc. − dazi assai elevati nei confronti della Comunità. Una decurtazione pura e semplice del 50% avrebbe perciò lasciato il mercato americano ancora largamente inaccessibile e la Comunità, in pratica priva di ogni protezione»[29]. La CEE affermava, quindi, che in caso di disparità, il paese con un dazio doganale più basso avrebbe dovuto effettuare una riduzione inferiore a quella del paese con un alto dazio; e, dal momento che il TEA autorizzava gli Stati Uniti a negoziare un taglio massimo del 50%, ne conseguiva che la Comunità avrebbe applicato, nei casi di disparità, riduzioni tariffarie inferiori[30].

Quanto alle eccezioni, i sei sottolineavano la grande importanza di cercare una soluzione prioritaria per le disparità; se, infatti, fosse stata accettata una riduzione tariffaria generale tenendo conto di queste ultime, la lista comunitaria delle eccezioni sarebbe stata ridotta al minimo.

La data della presentazione al GATT degli elenchi delle eccezioni fissata al 16 Novembre (la data iniziale del 10 Settembre, indicata nella sessione del 4-6 Maggio 1964[31], era stata spostata per l'enorme mole di lavoro che la loro compilazione comportava, e per venire incontro al desiderio delle delegazioni statunitense[32] e britannica di presentarli dopo le elezioni in corso nei loro paesi, rispettivamente in Novembre e in Dicembre) rischiò di non essere rispettata; qualche settimana prima della scadenza del termine, il confronto tra Stati Uniti − la Federazione nordamericana subordinava la presentazione delle liste all'inizio fattivo di negoziati sui prodotti dell'agricoltura − e CEE − la Comunità dichiarava, invece, sotto pressione francese, che ogni progresso del settore agricolo del Kennedy Round potesse essere effettuato solo dopo la fissazione dei prezzi comuni per i cereali, prevista per il 15 Dicembre − si inasprì a tal punto da bloccare il negoziato. Il 10 Ottobre il rappresentante speciale americano a Ginevra, Christian A. Herter, comunicò che il suo paese, in mancanza di adeguati progressi sulle questioni agricole, non avrebbe depositato l’elenco delle eccezioni entro il termine stabilito[33]. Era stato il dipartimento dell’Agricoltura a chiedere la sospensione; preoccupati delle tendenze autarchiche della PAC, irritati dalla ostinata fermezza della posizione comunitaria, sempre meno convinti della strategia adottata a Ginevra dai delegati nordamericani − soddisfare le richieste comunitarie sui prodotti industriali in cambio di significative offerte da parte dei sei nella sfera agricola −, e sempre più scettici sulla possibilità di raggiungere quei risultati − accordi mondiali a lungo termine per i principali prodotti, aumentare o almeno garantire lo stesso volume di esportazioni verso l’Europa − per i quali avevano accettato di rivedere alcune misure precedentemente prese a sostegno e a protezione dei propri prodotti, i responsabili dell’Agricoltura più volte, nel corso del Kennedy Round, si sarebbero attestati su posizioni di assoluta intransigenza.

 Agli inizi del mese successivo, il governo di Washington informava, invece, che si sarebbe attenuto alla data del 16 Novembre, indipendentemente dai risultati del Kennedy Round agricolo, dimostrando, così, la sua volontà di condurre avanti i negoziati e il motivo pre-elettorale del rigido collegamento tra problemi agricoli e industriali; l’annuncio era stato dato nel giorno delle elezioni, il 3 Novembre, quando ormai non poteva più influenzare quelli, tra i votanti, che attribuivano una particolare importanza alla politica commerciale e alle sue ripercussioni; il comunicato stampa faceva, comunque, esplicito riferimento anche alle trattative sui prodotti agricoli, auspicando che potessero effettivamente cominciare all'inizio del nuovo anno[34].

Nella riunione del 28 Ottobre, al termine della quale si decideva di proseguire con il negoziato, Herter e il consigliere presidenziale McGeorge Bundy misero in evidenza, confrontandosi con il sottosegretario all’Agricoltura Charles Murphy, l’importanza di evitare che la mancata ripresa del Kennedy Round fosse imputabile agli Stati Uniti e ribadirono la validità della linea fino ad allora seguita.

«Mr Bundy stressed the overriding importance of not having the KR appear to be delayed by U.S. stubbornness, which could have serious effects on our overall Atlantic policy. The French clearly want to block the Kennedy Round and will pin the blame on us if they can. Mr Bundy added that he could not see that this choice was not contrary to our agricultural interests since the alternative was a strong risk of killing the Kennedy Round. If that happened, it would create the most favourable situation for the EEC to take unilateral action to cut back imports of U.S. farm products. The only thing we have going for us in getting agricultural concessions, he contended, is our industrial offers»[35].

Per i paesi della CEE formulare una lista delle eccezioni era, peraltro, particolarmente complesso; si trattava di presentare una sola lista valida per tutti e di contemperare i diversi e spesso contrastanti interessi nazionali evitando, ovviamente, di pregiudicare l'intero negoziato.

Dopo diversi mesi di trattative e una estenuante maratona ministeriale durata quattro giorni e una notte (dal 12 al 15 Novembre 1964), una soluzione di compromesso venne, infine, adottata: tra la lunga lista, proposta da Francia, Italia e Belgio, e quella più ridotta, presentata da Olanda e Repubblica Federale Tedesca, si scelse una via di mezzo[36].

Oltre alla CEE, anche Stati Uniti, Regno Unito, Giappone e Finlandia, depositarono al segretariato del GATT,il 16 Novembre, i loro elenchi delle eccezioni; i paesi scandinavi, l'Austria e la Svizzera non invocarono nessuna eccezione, subordinando però tale atteggiamento alla concessione nel corso del negoziato di una reciprocità soddisfacente; il Canada e la Cecoslovacchia presentarono, infine, le liste di prodotti per i quali accettavano la riduzione del 50%.

La Comunità era poi decisa ad affrontare il problema degli ostacoli paratariffari e non tariffari in grado di provocare un aumento notevole della effettiva incidenza dei dazi doganali; in particolare, domandava agli USA l’abolizione dell’American Selling Price (ASP), una riforma della legislazione antidumping, il rinnovo delle modalità di valutazione in dogana, la modifica dell'American Buy Act (che impediva l'importazione nella Federazione nordamericana di una vasta gamma di prodotti europei) e la soppressione della escape clause.

Finché le tariffe doganali rimanevano elevate ci si poteva non preoccupare delle varie disposizioni, legislative e amministrative e della loro influenza limitativa sugli scambi commerciali; ma, nel momento in cui tendevano a ridursi e, in qualche caso, a trasformarsi in una barriera minima di scarsa o nulla efficacia protezionistica, gli altri ostacoli alle importazioni diventavano strumento di grande importanza. Indispensabile era, pertanto, che le parti interessate provvedessero a una armonizzazione delle rispettive legislazioni o misure amministrative in tema di disciplina non tariffaria degli scambi con l'estero.

«In caso diverso, la liberalizzazione concessa con la “mano tariffaria” potrebbe essere strozzata con la “mano amministrativa”»[37]; da qui l’insistenza della CEE perché il Kennedy Round si estendesse, anche alle misure non tariffarie e paratariffarie.

La delegazione statunitense aveva, invece, in questo settore molte meno richieste da rivolgere alla controparte comunitaria; consapevole delle resistenze dei gruppi industriali nazionali e, in parte priva dei poteri necessari per impegnare il proprio governo, si riprometteva di compiere solo qualche progresso a Ginevra, rinviando a ulteriori negoziati un esame più comprensivo dell'intero problema.

I rappresentanti nordamericani temevano, inoltre, che le difficoltà tecniche, che sarebbero necessariamente emerse dall’apertura del confronto sugli ostacoli paratariffari e non tariffari, avrebbero potuto rallentare e complicare ulteriormente le trattative; si aspettavano, in particolare, che la Francia le utilizzasse per mettere in pratica, ancora una volta, la sua tattica dilatoria il cui fine, oltre al raggiungimento di concessioni specifiche, era quello di ridimensionare i risultati, la portata e la credibilità dell’intero negoziato[38]. 

Furono, però, costretti dai sei a trattare almeno tre ostacoli particolari, e fu soprattutto sull’ASPche le discussioni assunsero toni particolarmente duri.

Istituito nel 1922 per proteggere l’industria americana dei prodotti organici derivati dal benzene, all’epoca molto vulnerabile, applicato poi esclusivamente a quattro gruppi di prodotti − benzenoidi, calzature di gomma, guanti e molluschi in scatola − l'ASP stabiliva che le dogane USA dovessero applicare le aliquote tariffarie all’importazione non sul prezzo di vendita effettivo, fatturato, della merce importata, ma su quello della stessa, o di una merce similare, fabbricata negli Stati Uniti; il che in pratica, voleva dire che alcuni prodotti chimici provenienti dall’Europa ricevevano un sovraccarico tariffario dell’ordine del 50%-100%; tale anomalia, sempre difesa dalla Federazione nei precedenti negoziati internazionali, non poteva non essere fatta rilevare dagli altri partnersnel corso del Kennedy Round e, in particolare, dalla CEE che, intendendo aumentare le vendite dei propri prodotti chimici nel mercato nordamericano, ne chiedeva la sua abolizione preventiva.

Al momento del deposito del suo elenco di eccezioni nel Novembre 1964, la Comunità dichiarò quindi, specie sotto la pressione dell'industria chimica francese, che avrebbe rifiutato qualsiasi riduzione per i prodotti chimici organici di base, per i coloranti e per le materie plastiche se non fossero stati eliminati gli inconvenienti del sistema dell’American Selling Price, richiesta a cui gli Stati Uniti, a pochi giorni dalla chiusura delle trattative, dovettero infine cedere, pena il fallimento del Kennedy Round[39].

Ma il contrasto più acuto doveva verificarsi sulla questione dell’inclusione o meno dei prodotti agricoli nel negoziato.

Washington aveva proposto, fin dall'inizio, che la regola della riduzione equilineare fosse applicata anche ai prodotti dell'agricoltura; la Comunità aveva sottolineato che la delicata struttura della produzione e del commercio agricolo rendeva necessario un regime di protezione dell'agricoltura che, una liberalizzazione del commercio internazionale, sul tipo di quella indicata dal governo nordamericano, avrebbe completamente sovvertito[40].

Pur riconoscendo l'interesse degli Stati Uniti a garantire un adeguato sbocco ai propri prodotti agricoli, i paesi europei fecero notare che l’apertura dei mercati chiesta dalla Federazione avrebbe determinato la distruzione del complesso meccanismo d'intervento e di difesa della produzione nazionale, essenziale per la sopravvivenza dell'agricoltura europea.

Le controproposte della CEE prevedevano perciò per i prodotti agricoli una procedura completamente diversa da quella applicata per i prodotti industriali: scartata l'ipotesi di una riduzione equilineare del 50%, bisognava invece studiare e armonizzare le singole misure di intervento applicate dai vari stati nel settore agricolo, e negoziare, precisamente, il consolidamento del montante di sostegno, l'insieme cioè dei sussidi e aiuti accordati da ciascuna nazione alla propria agricoltura[41].

Il sistema indicato dai sei presupponeva la definizione dei problemi interni e il completamento della PAC, senza i quali non ci sarebbe stata una Politica Agricola della CEE da poter confrontare con quella americana. Per tutto il 1964 un'esigenza tattica spingeva, quindi, la Comunità a non iniziare trattative di alcun genere in merito al Kennedy Round agricolo, «i sei non hanno ancora concordato effettivamente la Politica Agricola Comune e si teme che i negoziati in seno al GATT possano compromettere il delicato equilibrio degli interessi comunitari prima ancora che esso sia definitivamente raggiunto» [42].

A dieci mesi dall'apertura ufficiale, non solo le trattative sui prodotti agricoli non potevano considerarsi neppure cominciate, ma lo stesso negoziato generale venne sospeso, il 3 Febbraio 1965, per la seconda volta, in mancanza di un accordo, tra i due principali protagonisti, sulle regole e le procedure da seguire nel settore agricolo[43].

L’accordo del 15 Dicembre 1964 sul prezzo comune dei cereali[44] non era riuscito, in effetti, a dare, come sperato, nuovo impulso alle trattative.

I negoziati si sbloccavano, comunque, nei primi giorni del mese successivo e il 18 Marzo le parti riuscirono a fissare un preciso calendario per il Kennedy Round agricolo; entro il 26 Aprile si sarebbero dovute presentare le proposte in vista di un accordo per i cereali (i relativi negoziati sarebbero iniziati il 17 Maggio), entro il 16 Settembre quelle per la liberalizzazione del commercio di tutti gli altri prodotti agricoli.

Se per i cereali la CEE depositava regolarmente le sue offerte, i sei non riuscivano, invece, diversamente dagli altri maggiori partecipanti, a rispettare la data del 16 Settembre, «e ciò per due motivi principali, in gran parte collegati tra di loro. Il primo è rappresentato dal mancato accordo in tutti questi mesi su una posizione comune per l'insieme dei prodotti oggetto delle trattative tariffarie; il secondo dall'assenza della Francia da ogni discussione in seno agli organi comunitari, su questo e altri problemi»[45].

La crisi della CEE − a partire dal 30 Giugno 1965 e fino al 30 Gennaio 1966, il governo francese mise in atto la politica della “sedia vuota”, ritirando i propri esperti da Bruxelles e non partecipando alle sedute del Consiglio, come conseguenza, almeno apparentemente, del mancato accordo, sul rinnovo del regolamento finanziario − determinava quella dei negoziati ginevrini, e non solo in campo agricolo; gli undici paesi che si erano attenuti alla scadenza di metà Settembre, minacciavano di ritirarsi dal Kennedy Round se la Comunità non avesse partecipato alle trattative sui prodotti agricoli.

La delegazione statunitense aveva, peraltro, dovuto superare non poche difficoltà - e soprattutto vincere la dura opposizione del dipartimento dell’Agricoltura - prima di riuscire a presentare le sue proposte.

«We think the reasons why we should go ahead are essentially threefold. First, to minimize French leverage derived from the Kennedy Round in the current EEC crisis while at the same time setting the stage for EEC non-grain agriculture offers to be included in the eventual package of measures settling the Common Market crisis. […] because the Kennedy Round is an important area where the Commission is negotiating on behalf of the Community, continuation of the negotiations may play a significant role in the Commission's survival as a political force. […] Secondly time is running out for the Kennedy Round. It is important to maintain what momentum we can. […] It is essential to move as quickly as possible toward the best attainable settlement that is also defensible in terms of over-all U.S. interests. […] Third, it would be wrong to take the easy route of leaving agriculture out of the negotiations. […] the Kennedy Round should be useful in establishing a framework for further negotiation of agricultural problems […] and we need something on agriculture if we are to have any chance of retaining support of the U.S. farm organizations for the trade agreements program»[46].

I rappresentanti europei avrebbero avanzato le loro offerte solo nell’estate del 1966, in seguito alle decisioni del Consiglio dei ministri del 27 Luglio[47]; il confronto con gli altri paesi partecipanti non doveva, comunque, condurre a risultati di grande portata, a parte la conclusione dell’accordo sui cereali, nettamente favorevole agli Stati Uniti[48].

La CEE era, in effetti, riuscita a difendere meglio il settore industriale che quello agricolo; la tattica statunitense di accordare priorità alle concessioni tariffarie aveva avuto la meglio, e la delegazione comunitaria aveva praticamente rinunciato a sostenere il metodo del consolidamento dei montanti di sostegno. Tuttavia i pericoli maggiori che i negoziati avrebbero potuto comportare per i produttori europei (congelamenti dei prezzi, concessioni di garanzie di accesso, ecc.) erano stati totalmente scongiurati; la Politica Agricola Comune usciva rafforzata dal Kennedy Round; i sei, in seguito alle pressioni della Francia per completare la PAC e al desiderio dei tedeschi di concludere favorevolmente il negoziato, avevano, infatti, adottato il regolamento finanziario e definito le principali organizzazioni di mercato[49].

Il Kennedy Round si concluse ufficialmente a Ginevra il 30 Giugno 1967 con la firma del cosiddetto atto finale da parte di più di quaranta paesi. I firmatari rappresentavano circa il 75% del commercio mondiale e anche se l’obiettivo iniziale - una riduzione tariffaria lineare del 50% per tutti i prodotti - non era stato raggiunto, i risultati apparivano nettamente positivi.

Le tariffe doganali dei principali paesi industrializzati (interessanti scambi mondiali dell’ordine di 40 miliardi di dollari) dovevano essere infatti ridotte, nel periodo 1968-1972, del 35% in media, cioè sei volte di più di quanto era stato ottenuto nel Dillon Round.

Senza precedenti, in particolare, quanto conseguito nel settore industriale; l’ipotesi originaria di abbassamenti dell’ordine del 50% era stata confermata in un numero notevole di posizioni; secondo le valutazioni del segretariato del GATT, 2/3 delle riduzioni risultavano dell’ordine del 50%, 1/5 era incluso in una fascia dal 25 al 50%, e il resto al di sotto del 25%.

Si inquadravano, ancora, nei suoi risultati, l’accordo sui cereali, quello sui prodotti chimici, l’accordo antidumping e quelli di adesione al GATTdi Argentina, Irlanda, Islanda e Polonia.

«Non è facile tracciare un bilancio dei vantaggi ottenuti dai vari paesi nei lunghi negoziati anche se in taluni ambienti si ritiene che gli Stati Uniti siano stati più favoriti degli europei. Da parte della CEE, invece, […] si insiste sulla posizione di rilievo assunta nelle trattative dalla delegazione comunitaria e sulla manifestazione di solidarietà e di unità data dai sei paesi. Pur senza giungere all’estrema conclusione tratta dal generale de Gaulle - il quale nella conferenza stampa del 16 Maggio ha sottolineato la contrapposizione tra gli interessi dei sei e quelli degli altri paesi occidentali più atlantici nelle trattative di Ginevra - si può affermare che il Kennedy Round ha dato alla Comunità un’importante occasione per dimostrare le affinità di vedute dei paesi aderenti sui principali problemi commerciali e per imporsi come uno dei protagonisti dei negoziati»[50].

La CEE, infatti, trattando per la prima volta da pari a pari con la Federazione nordamericana, poté presentarsi come un partner d’importanza decisiva per il commercio mondiale; gli Stati Uniti si trovarono così di fronte a un interlocutore forte, a un’Europa che, sebbene solo parzialmente integrata, appariva sempre meno disponibile ad accettare la loro leadership; al disegno kennediano di interdipendenza economica si sostituiva l’idea di un’Europa economicamente solida avente obiettivi considerevolmente diversi da quelli americani. Il principale incentivo politico del Kennedy Round divenne, quindi, quello di trovare delle soluzioni per evitare conflitti commerciali fra i principali protagonisti del commercio internazionale.

«The participating forces and the aim of the negotiations were such that, for the first time, a kind of equilibrium between Europeans and Americans was attained, for every agreement constituted a compromise which had been reached without one party's prevailing over the rest.

It wasn't that the two delegations had much freedom to maneuver. The Americans were constantly being watched by Congress, which was anxious to protect the U.S. market. And the European delegation had to keep negotiating with the six member countries»[51].

 La definizione di una posizione comune espressa a Ginevra dalla Commissione di Bruxelles risultò, in effetti, assai difficile; c’era soprattutto contrapposizione di interessi tra Francia e Italia, da una parte, e Repubblica Federale Tedesca e paesi del Benelux dall’altra.

Per lungo tempo si ebbe, peraltro, il timore che, prima o poi, Parigi avrebbe sabotato il negoziato; i gruppi protezionistici francesi si erano, infatti, mostrati riluttanti a partecipare al Kennedy Round; il Patronat, e il ministro dell’industria dichiararono, più volte, di opporsi a ogni riduzione tariffaria notevole, sostenendo che le imprese europee non potevano fronteggiare la concorrenza delle compagnie americane. In materia agricola, poi, l’obiettivo statunitense di aumentare le proprie esportazioni rischiava di rovinare le speranze della Francia di diventare il principale fornitore dei paesi partners, e in particolare della Germania occidentale, il più grande importatore di derrate agricole della Comunità. Nella fase iniziale del negoziato fu, quindi, la delegazione francese a insistere sulla necessità di armonizzare i dazi doganali dei paesi partecipanti, per evitare che solo quelli più forti ne traessero dei vantaggi, e sull’impossibilità di iniziare alcun negoziato serio nel settore agricolo, finché la PAC non fosse stata completata, specie per quanto riguardava la fissazione dei prezzi comuni e la definizione del meccanismo di finanziamento.

Iniziava così un lungo duello, a livello comunitario, che opponeva Parigi a Bonn; nel Maggio 1963, la Repubblica Federale Tedesca riuscì a fare accogliere il principio dell’inclusione nelle trattative dei prodotti agricoli e quello della sincronizzazione fra sviluppo intracomunitario e disarmo doganale verso i paesi terzi; nel Dicembre dello stesso anno, nelle direttive emanate dal Consiglio per partecipare al Kennedy Round, la Francia ottenne che la riduzione lineare del 50% venisse considerata solo un’ipotesi di lavoro, che nel settore agricolo fosse adottato un nuovo metodo di negoziazione e che fosse proposta una formula particolare per risolvere il problema delle disparità. Con gli accordi di Bruxelles del 15 Dicembre 1964, Parigi riuscì finalmente a concordare prezzi comuni per i cereali e, di fronte alle esitazioni tedesche e alle tentazioni federaliste degli eurocrati di Bruxelles, praticando la politica della “sedia vuota” per circa sette mesi, bloccò l’attività della Comunità, paralizzando i negoziati ginevrini. Solo con le decisioni del Maggio 1966, quando la Germania occidentale diede la sua piena adesione al regolamento finanziario della Politica Agricola, il governo gollista accoglieva la richiesta tedesca di riprendere e portare a termine il Kennedy Round, dimostrando così, in modo clamoroso, che, non solo la costruzione dell’Europa, ma l’esito stesso delle trattative tariffarie, erano condizionati dalla Francia. Si rivelarono, dunque, infondate le preoccupazioni di chi riteneva che de Gaulle avrebbe posto il veto al nuovo ciclo di negoziati GATT; sebbene contrario al Kennedy Round, come parte del Grande Disegno di una partnershipatlantica, il generale utilizzò quell’occasione per ottenere da Bonn il completamento della PAC e per strappare agli Stati Uniti alcune importanti concessioni.

Il duro confronto di Ginevra fra Stati Uniti e CEE suscitò piuttosto il risentimento degli operatori economici americani, convinti che l’iniziativa liberale voluta da Kennedy, e portata a termine da Johnson, avesse favorito gli interessi commerciali europei. A soli pochi mesi dalla conclusione, in netto contrasto con gli indirizzi dell’amministrazione democratica, i risultati delle trattative tariffarie erano, così, messi in pericolo da una vivace offensiva protezionistica che trovava le sue ragioni nel progressivo peggioramento della situazione economica interna e dei conti con l’estero. Al Senato venivano presentate numerose proposte di legge per l’introduzione di contingenti di importazione nei confronti di un’ampia serie di prodotti industriali e per l’inasprimento di quelli già esistenti; inoltre, veniva anche messa in forse l’abolizione dell’ASP[52].

«Gli stati europei, compresa la Francia, non si erano affatto dimostrati contrari a un più libero scambio. Perciò i negoziati ginevrini per ridurre le tariffe industriali ebbero un grande successo, ma a prezzo di conseguenze piuttosto diverse da quelle che la politica americana si aspettava. Quando, alla fine degli anni sessanta le tariffe industriali ridotte cominciarono a entrare in vigore, l’inflazione aveva diminuito di molto la posizione concorrenziale americana. Il deterioramento risultò più pronunciato dopo il 1964. La pressione protezionistica crebbe drasticamente, finché non venne infine placata dalla New Economy Policy di Nixon» [53]. 

Nel pieno della crisi di Cuba si verificò un episodio su cui la storiografia non ha ancora fatto piena luce.

Il 27 ottobre 1962 un aereo-spia americano U-2 sorvola il territorio sovietico e per circa due ore nessuno ne dà notizia al Presidente Kennedy o al Segretario alla Difesa Robert McNamara, in quel momento impegnati nella ricerca di una soluzione alla crisi caraibica con Fidel Castro e Nikita Khruscev.

 
Le carte d’archivio, sia quelle del Pentagono sia quelle della Casa Bianca, dimostrano che Kennedy e McNamara furono tenuti all’oscuro di tutta questa vicenda per oltre un’ora e mezza dopo lo sconfinamento dell’U-2 in territorio sovietico. Il Segretario alla Difesa convocò precipitosamente, nel pieno della crisi cubana, una riunione coi Capi di Stato Maggiore è informò telefonicamente Kennedy di quello che stava succedendo; quattro minuti dopo McNamara ne informò anche il Dipartimento di Stato. Qui si può leggere il Memorandum del Dipartimento di Stato su quella comunicazione.

Secondo alcune testimonianze, la riunione al Pentagono fu tempestosa e il Segretario alla Difesa l’avrebbe chiusa bruscamente urlando: «Tutto questo significa la guerra con l’Unione Sovietica. Il Presidente deve usare subito la linea rossa con Mosca». Una ricostruzione alquanto inesatta, questa, dato che la “linea rossa” fu istituita dopo, e non prima (né durante) la crisi di Cuba.

La gravità della situazione è dimostrata dal messaggio di Kruschev a Kennedy del 28 ottobre, in cui il leader sovietico esprimeva il timore che un aereo “intruso” americano «avrebbe potuto essere scambiato facilmente per un bombardiere nucleare, il che ci avrebbe spinto a compiere un passo fatale».

Sia come sia, sta di fatto che la “Official Air Force History of Maultsby unit” parla di quest’operazione come di un totale successo. Ciò, a mio avviso, significa che ci furono degli ordini precisi, impartiti direttamente o indirettamente dal Pentagono; anche sotto il mascheramento di “missioni polari”. Del resto, la precedente esperienza dell’abbattimento dell’U-2, fatta dall’amministrazione Eisenhower, e la serie di missioni già in programma per questi aerei-spia, e poi annullate da Kennedy, induce a supporre una linea di continuità fra le varie amministrazioni americane, durante la Guerra fredda, nell’approvazione, aperta o coperta, di questo tipo di missioni.